Autonomia regionale differenziata: nuovi profitti per la classe dominante, più diseguaglianze per i lavoratori

di Giovanna Russo

Il processo messo in moto dal disegno di legge “Disposizioni per l’attuazione dell’autonomia differenziata di cui all’articolo 116, terzo comma, della Costituzione” del ministro Calderoli sta avanzando a passo di marcia. Presentato in bozza preliminare alla vigilia delle elezioni amministrative in Lombardia, in pochi mesi  il ddl ha ricevuto l’approvazione del Consiglio dei ministri, ha incassato il parere favorevole della Conferenza Stato-Regioni- Città e il via libera di Mattarella che lo ha inviato alle Camere per la conversione in legge; subito dopo, il ministro per gli Affari regionali e l’Autonomia, regista di questo iter legislativo,  ha emanato il decreto di nomina  di 60 “saggi”, scelti tra le massime autorità in campo giuridico, amministrativo ed economico, per la formazione del CLEP, il Comitato tecnico-scientifico incaricato di supportare la Cabina di Regia governativa nella procedura attuativa. Ogni passaggio del progetto autonomista è stato reso noto senza troppo clamore da media sempre attenti a smorzare l’eco delle notizie spinose, atte a suscitare ansie e proteste. 

Se questo percorso non viene interrotto da un grande movimento sociale di opposizione, le conseguenze saranno molto rilevanti: la riarticolazione dei poteri legislativi fra diversi livelli di governo frantumerà il quadro di assetto del sistema politico italiano, sostituirà al centralismo statale tanti centralismi regionali, liberi di disciplinare in modo diverso un grande numero di materie e, sebbene il testo di legge si richiami al principio costituzionale dell’uguaglianza di accesso ai diritti civili nell’intero territorio nazionale, alimenterà il divario di prestazioni socio-assistenziali tra regioni economicamente più forti o più deboli, accrescerà le differenze tra le classi sociali e consegnerà ai capitali privati nuovi spazi affaristici.

Un welfare subordinato all’equilibrio di bilancio

Il ddl disciplina l’iter del trasferimento alle regioni a statuto ordinario di funzioni legislative finora esclusive dello Stato o concorrenti tra lo Stato e le regioni, nelle materie indicate nell’articolo 117 della Costituzione.  In campi fondamentali come la tutela e la sicurezza del lavoro, la tutela della salute, l’istruzione, l’esercizio delle professioni, l’alimentazione, la ricerca scientifica e tecnologica, il governo del territorio, l’ambiente, l’energia, le grandi reti di trasporto ed altre ancora, ogni regione potrà provvedere con proprie norme. Per finanziarne l’amministrazione – ed è questo un punto cruciale del problema –  se la regione ha un residuo fiscale [1], nell’ambito della procedura prevista avrà la possibilità di utilizzare quote del gettito erariale riferibile al proprio territorio, piuttosto che versarle allo Stato. 

In molte di queste materie, attualmente lo Stato svolge un’azione redistributiva finanziata con la fiscalità generale, a beneficio di regioni con minore capacità fiscale. Se il bilancio statale subirà una diminuzione, tanto più consistente quanto più numerose sono le funzioni decentrate, sarà difficile mantenere lo stesso meccanismo redistributivo. E poiché dal Nord al Sud dell’Italia il reddito medio regionale si colloca in una scala al ribasso, le regioni del Nord avrebbero di che potenziare ulteriormente le loro infrastrutture di servizi, mentre quelle del Sud dovrebbero fare fronte all’ulteriore svuotamento delle loro casse, già messe a dura prova dalla regola dell’equilibrio di bilancio, dal criterio della spesa storica e dai continui tagli di spesa pubblica. La possibilità di ciascuno di accedere a servizi pubblici in numero sufficiente e di migliore qualità dipenderà dalla propria residenza, o meglio dal reddito medio del proprio territorio, ma questo peserà diversamente sulla condizione individuale, poiché i residenti più facoltosi delle regioni svantaggiate potranno supplire ai vuoti pubblici rivolgendosi – come già avviene oggi – al settore privato. La cosiddetta “secessione dei ricchi” produrrà l’aumento del divario non solo nei livelli di vita delle grandi masse italiane ma anche tra le classi sociali all’interno delle diverse macro-aree.

Un passaggio delicato della procedura riguarda l’individuazione delle competenze che possono essere devolute alle regioni e la quantificazione delle risorse occorrenti. Questo compito è affidato alla Cabina di regia, istituita dalla legge di bilancio 2023, composta dai ministri delle materie da trasferire e dai presidenti delle associazioni delle regioni, delle province e dei comuni; ad essa aspetta anche di fissare i LEP, i livelli essenziali delle prestazioni, al fine – dice il ddl –  di assicurare un livello minimale di servizi uguale per tutti, sulla base dei relativi costi e fabbisogni standard. Ma i LEP non possono costituire nuovi o maggiori oneri finanziari [2], dovendo rispettare gli equilibri di bilancio e la Legge di contabilità e finanza pubblica, e questo implica che, in realtà, non ci sia alcuna garanzia che i LEP, una volta definiti, trovino applicazione in mancanza di finanziamenti. 

Lo dimostra l’esperienza in materia di sanità, già da tempo devoluta alle regioni: i LEA (livelli essenziali di assistenza) piuttosto che rappresentare il livello minimo di diritto alla salute da garantire a tutti, si sono rivelati un obiettivo tendenziale. I dati del Ministero della Salute mostrano che ben dieci regioni su venti (tutte meridionali salvo una) rimangono al disotto dei parametri fissati.[3] Si è prodotto, invece, un enorme divario quantitativo e qualitativo tra 20 sistemi sanitari regionali diversi, il settore pubblico é stato oggetto di una politica di drastici tagli, il settore privato è dilagato progressivamente insieme ad un fiorente turismo sanitario dalle regioni meridionali verso quelle del Nord più dotate di risorse e infrastrutture. 

Su altre disposizioni numerosi giuristi sollevano dubbi di costituzionalità, innanzi tutto sull’organo che fissa i Lep – addirittura potrebbe essere un commissario, se la Cabina di regia mostrasse ritardi o impedimenti – un compito che la Costituzione riserva, invece, alla legislazione esclusiva del Parlamento, che neanche la riforma del titolo V ha modificato, e che dovrebbe assumere vesti di legge, non di DPCM come previsto nel ddl. Anche nelle successive tappe, il Parlamento viene privato delle sue prerogative legislative: gli viene chiesto di esprimersi con “un atto di indirizzo” sul documento di intesa concordato tra lo Stato e la regione richiedente e, infine, con una “mera approvazione” della delibera conclusiva del Consiglio dei ministri. In una materia che altera in modo così rilevante l’assetto dei poteri legislativi del Paese, le decisioni fondamentali sono affidate al governo o altri organismi tecnico-amministrativi, senza che il Parlamento possa apportarvi correttivi sostanziali. Pur potendo contare su una maggioranza parlamentare favorevole – ma forse temendo le resistenze degli alleati di destra a vocazione nazionalista – Calderoli, per non rischiare emendamenti e rinvii sine die, imbavaglia l’organo sovrano di una democrazia che diventa sempre più blindata, sempre più presa in una deriva autoritaria e lontana dai bisogni delle masse.

Chi vuole l’autonomia regionale differenziata?

La riforma delle autonomie regionali è da tempo sostenuta da ampi settori della classe politica. La Lega in delle origini si fece paladina del federalismo fiscale, sostenendo la proporzionalità diretta fra le imposte riscosse da un ente amministrativo e le risorse da questo effettivamente spese per la propria attività. Tuttavia i primi mattoni per la costruzione dell’architettura autonomista sono stati posti dal governo Prodi con la legge n. 59/1997 (legge Bassanini) sulle autonomie locali, vero punto di partenza per il lungo iter che ha portato all’approvazione della legge costituzionale n. 3 del 2001, con la sciagurata revisione del Titolo V della Costituzione, e infine all’inserimento del comma 3 nell’art. 116 della Costituzione, che ha sancito la possibilità per le regioni di fare richiesta allo Stato di nuove competenze legislative e amministrative, da concedere con legge dello Stato.  

La  Lega ha continuato ad agitare il tema, organizzando referendum consultivi in Lombardia e in Veneto nel 2017 ma è stato il governo Gentiloni a siglare l’anno successivo le pre-intese con il Veneto, la Lombardia e l’Emilia-Romagna. Bonaccini, presidente dell’Emilia Romagna (la vice-presidente era Elly Schlein), ha contribuito fortemente a rendere l’autonomia regionale differenziata un tema prioritario nell’agenda politica italiana.[4] E, benché oggi si dica critico verso il ddl Calderoli, l’accordo preliminare della sua regione differiva dagli altri due accordi per il numero di materie di cui chiedeva l’assegnazione ma per il resto prevedeva che i fabbisogni standard dovessero essere calcolati “in relazione alla popolazione regionale e al gettito dei tributi maturati nel territorio regionale in rapporto ai rispettivi valori nazionali”.  

Su questa questione non c’è mai stata una presa di posizione ufficiale del PD, per cui se qualche suo rappresentante critica alcuni aspetti del ddl Calderoli, altri esponenti di vertice del partito sostengono la tesi della correlazione tra i servizi erogati dalle regioni e il suo gettito fiscale: un’idea che contrasta – non solo con la Costituzione –  ma con l’ideale di uguaglianza dei diritti e di solidarietà sociale tradizionalmente propri dei partiti della sinistra riformista, mostrando quanto cammino abbia fatto il PD nell’accettare la cultura politica liberista della società capitalista, trasmigrando nel campo dei vincenti. 

Per quanto riguarda le altre regioni, quasi tutte, anche quelle meridionali, subito dopo le prime tre avanzarono richieste di autonomia, mirando all’assegnazione di un flusso di risorse finanziarie da gestire e indirizzare liberamente in diversi campi di affari. Oggi i presidenti delle regioni meridionali del centro-sinistra esprimono contrarietà per i divari di trasferimenti ripartiti in base alla ricchezza fiscale dei territori ma sono ben favorevoli alle deleghe di altre attività come la tutela dell’ambiente, dei beni culturali, dei trasporti e dei servizi a rete, che potranno consegnare senza vincoli all’iniziativa privata, benché per loro natura dovrebbero sottostare ad atti normativi di indirizzo uniformi ed interventi coordinati sul territorio nazionale.

Il regionalismo autonomista, dunque, va avanti e trova la piena accettazione di FdI, mentre nel 2014 Giorgia Meloni era la prima firmataria di un progetto di legge di riforma costituzionale che intendeva abolire le regioni.  La questione è diventata materia di scambio politico con gli alleati di governo: autonomia contro presidenzialismo. Si prospetta, dunque, il colpo finale alla forma di governo parlamentare, uno Stato diviso in 20 staterelli diversamente ordinati, tenuti insieme da un governo presidenzialista: la strada spianata per passaggi politici ancora più illiberali.

Tra crisi e ripresa, nella frammentazione produttiva globale

Motivazioni più profonde delle spinte politiche centrifughe affondano le loro radici nello scenario di incertezza e di indebolimento del ciclo economico internazionale. Tra fasi altalenanti di crisi e di ripresa, il sistema capitalista italiano non è mai stato in grado nel decennio 2010-2020 di eguagliare il tasso di crescita dei maggiori paesi europei.[5] Per il padronato industriale lo sforzo di adattarsi ad un contesto in continua evoluzione, cercando un migliore posizionamento negli assetti delle catene produttive globali, è diventata una priorità.  Questa esigenza fa sì che, nelle aree territoriali dove si concentra la parte più rilevante dell’apparato produttivo nazionale, la classe dominante guardi alla necessità di riappropriarsi del flusso di ricchezza maturato nel proprio territorio, sottraendolo alla spesa “improduttiva” dello Stato, per destinarlo agli investimenti tecnologici e infrastrutturali di cui ha bisogno nella sua marcia competitiva.

In un convegno del 2018, la Confindustria di Padova e Unindustria di Treviso calcolavano che la macro-area Milano-Bologna-Treviso – il “nuovo Triangolo industriale italiano” iscritto nelle tre regioni pioniere delle intese autonomiste – vantava un PIL di 324 miliardi di Euro, come quello della Danimarca, 53 miliardi di valore aggiunto manifatturiero, pari al PIL del Belgio e che, comprendendo anche gli ambiti territoriali di Varese e di Venezia, se fosse stata una nazione autonoma si sarebbe piazzata al sesto posto del PIL europeo e al quarto per valore aggiunto manifatturiero. Certo in quest’area, in cui i lavoratori hanno i salari più bassi d’Europa e subiscono crude condizioni di sfruttamento lavorativo, la classe dirigente non può che appoggiare consapevolmente l’occasione di dare nuovo ossigeno al ciclo di accumulazione con il meccanismo di rastrellamento di denaro nella visione leghista e con istituzioni regionali “comitati di affari” con più vaste attribuzioni di poteri. 

In questo processo si delinea la crisi dello Stato unitario ottocentesco che rispondeva all’esigenza di superare le frammentazioni feudali ed edificare un unitario mercato interno di forza lavoro e di consumo ma, in un’era di specializzazione produttiva e di organizzazione su scala globale delle catene del valore, le aree a maggiore caratura globale sono interessate ad intrattenere rapporti con altre regioni del mondo più che con le singole parti nazionali. Diversi sistemi statali nel mondo industrializzato stanno operando redistribuzioni di poteri verso le unità amministrative di secondo ed anche terzo livello, che reclamano il diritto a perseguire interessi indipendenti dal potere centrale. All’interno del quadro europeo, i consiglieri tecnici di Calderoli guardano come ad un possibile modello di riferimento ai Paesi Bassi e alla Navarra, perché essi godono di una autonomia speciale rispetto alle altre Comunità autonome della Spagna, con un regime fiscale speciale (foral) che consente loro di raccogliere interamente le imposte maturate sul loro territorio.

Ma né tutte le regioni di uno Stato, né tutte le zone territoriali interne alle singole regioni, traggono vantaggio da questa autonomia. Non a caso Calderoli ha rilanciato la metafora della locomotiva che tira e dei vagoni in coda che spingono, che nella teoria classica borghese giustifica la crescita a due velocità o, per meglio dire, l’integrazione ineguale e combinate di parti diverse del territorio nazionale.

 E’ uno scontro Nord-Sud?

Le reazioni contrarie al ddl Calderoli spesso ripropongono la “questione meridionale”, che era scomparsa dai radar della politica italiana, nei suoi termini tradizionali. L’autonomia regionale differenziata attua uno scontro Nord-Sud?  

In effetti aspetti non secondari del problema sono di natura territoriale. La frammentazione socio-economica del modello di sviluppo del capitalismo italiano ha assunto storicamente connotazioni in senso spaziale, dando forma a precise geografie della diseguaglianza, articolate lungo il gradiente Nord-Sud dell’Italia. L’aumento oggi in atto dei divari territoriali è una conseguenza della tendenza in cui si muove il capitalismo italiano per rifunzionalizzare il suo modello diseguale e combinato alla primaria esigenza di combattere la crisi. Ma questo obiettivo consegue ad un attacco alla forza sociale che sorregge tutta la struttura economica – la classe lavoratrice nelle sue diverse articolazioni territoriali – in funzione di un abbassamento generale dei salari diretti e indiretti.

Una propaganda fasulla può convincere i lavoratori settentrionali che hanno tutto da guadagnare da questa controriforma: la Lega, e non solo quella, da decenni sparge veleni, il padronato e i governi di qualunque colore hanno favorito ogni divisione tra i più e i meno garantiti, mentre i tradizionali riferimenti politici delle grandi masse si piegavano agli interessi della classe dominante, portando i lavoratori alla sfiducia e al disorientamento. L’autonomia differenziata assicura ulteriori profitti alle classi dirigenti settentrionali ma è assai discutibile che distribuisca vantaggi ai lavoratori. Il maggior flusso di denaro non andrà a beneficio di alcun quartiere popolare o di periferia, né servirà a migliorare i servizi sociali ed assistenziali nell’interesse della popolazione, perché anche al Nord il programma, da anni portato avanti da governi di ogni colore e ora rilanciato dal governo Meloni, è quello di proseguire lo smantellamento del pubblico per riversarne le risorse nel privato. Non si ribalteranno i rapporti di forza, sempre sbilanciati a favore del padronato e del profitto, non si uscirà dalle logiche liberiste, anzi, il ddl Calderoli si iscrive in attività di governo che aprono una nuova fase della politica di austerità, intervenendo più a fondo sui diritti sociali e sul mercato del lavoro. L’autonomia regionale non solo non è la soluzione dei problemi immediati dei lavoratori del Nord, ma é un altro modo per risucchiarli nella micidiale spirale concorrenziale tra proletari, un colpo alla possibilità di riconquistare la riresa di una lotta sociale unaria, l’unico mezzo per gli sfruttati di opporsi alle dinamiche di potere.  

Come può difendersi la classe lavoratrice? 

Noi crediamo che bisogna battersi per il ritiro del dll Calderoli e che per questo sia necessaria la mobilitazione di massa, con una impostazione indipendente da influenze istituzionali. 

La battaglia contro l’autonomia regionale differenziata è uno snodo cruciale della lotta anticapitalista italiana, che richiama la necessità di mettere in discussione l’intero sistema delle relazioni economiche e sociali capitalistiche. Una battaglia da vincolare a contenuti sociali anche articolati per cicli di lotta: difesa del salario o lotta per il lavoro che manca, difesa dei diritti nei luoghi di lavoro o di un welfare ripubblicizzato secondo i bisogni reali e non gli equilibri di bilancio, mobilitazioni contro la crisi ecologica e l’economia di guerra o per il reddito di cittadinanza, un programma da strutturare all’interno dei bisogni immediati delle masse del Nord e del Sud, questo si, differenziato secondo necessità, ma costruito con un taglio unificante per il rilancio dell’iniziativa e la ricomposizione politica e organizzativa della classe lavoratrice, degli sfruttati e degli oppressi. Senza illusioni, forse, di risultati immediati ma anche pronti a cogliere le occasioni favorevoli per contribuire a rafforzare l’unità dei soggetti di lotta.


1. Il residuo fiscale è la differenza stimata tra il gettito fiscale generato dai contribuenti residenti in una regione e le risorse finanziarie che la Pubblica Amministrazione spende in quel territorio. L’interdipendenza economica tra zone diverse all’interno di uno Stato rende questo il calcolo difficile e poco significativo ai fini dell’attribuzione della spesa. Crf. Viesti, Gianfranco, Economia e politica economica dei “residui fiscali regionali”, EyesReg, Vol.9, N.1, Gennaio 2019

2. Contrariamente a questa disposizione, una sentenza della Corte costituzionale (n. 275/2016) ha sancito che deve essere «la garanzia dei diritti incomprimibili a incidere sul bilancio, e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione». 

3. Nuovo Sistema di Garanzia (NSG),Monitoraggio dei Lea in https://salute.gov.it/portale/lea/homeLea.jsp

4. Cfr. Viesti Gianfranco,Le primarie del PD e l’autonomia regionale differenziata,  https://www.rivistailmulino.it/a/le-primarie-del-pd-e-l-autonomia-regionale-differenziata

5. Il tasso di crescita del Pil più elevato del decennio, pari a 1,7% , è stato conseguito nel 2017 cfr. Milano produttiva, 32° Rapporto della Camera di commercio di Milano Monza Brianza Lodi.

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