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I margini di manovra del nuovo governo Tsipras

di Romaric Godin, da La Tribune (quotidiano economico finanziario francese), traduzione di Gigi Viglino

La vittoria elettorale di Alexis Tsipras non deve far dimenticare la morsa nella quale la Grecia è presa dopo la firma del memorandum. Il primo ministro può sperare di disporre di maggiore libertà sulla riforma dello Stato e sul debito?

In modo molto significativo, Alexis Tsipras, nel suo discorso di vittoria domenica 20 settembre, non ha fatto riferimento al memorandum e alle condizioni della sua applicazione. Si è concentrato principalmente sulla sua volontà di cambiare la società greca, sbarazzandosi della «volgarità e della corruzione». Tuttavia, la principale sfida alla quale il nuovo governo ellenico dovrà fare fronte, è proprio l’applicazione di questo accordo con i creditori firmato il 19 agosto. E se la vittoria di Syriza e la ripetizione della coalizione con i Greci Indipendenti denotano una netta volontà di resistenza da parte degli elettori greci, è il caso di ricordare che questa maggioranza è bensì una maggioranza di applicazione di un memorandum firmato da Alexis Tsipras.

Un programma tracciato in anticipo per il 2015 e 2016

Ora, questo accordo designa molto precisamente il compito del prossimo governo, lasciando a quest’ultimo una capacità di decisione quasi inesistente. In ottobre, in conformità con il punto 2.1 del memorandum, Alexis Tsipras dovrà presentare un bilancio suppletivo per il 2015, un progetto di bilancio per il 2016, e un «percorso di bilancio» fino al 2019, «sostenuto da un pacchetto di misure parametriche e di riforme strutturali di grande ampiezza e credibile.» Il testo dell’accordo descrive una grande parte di queste misure, in particolare una seconda riforma delle pensioni e la soppressione di molte sovvenzioni.

Una nuova riforma delle pensioni

Il governo Tsipras III dovrà dunque attuare, entro il 1° gennaio 2016, una nuova riforma delle pensioni (art. 2.5.1ii del memorandum), descritta con molta precisione nell’accordo. Tra le misure si trovano «miglioramenti parametrici per stabilire un legame più stretto tra i contributi e le pensioni». In altre parole, ci si dirige o verso un nuovo aumento dei contributi, o una nuova riduzione delle pensioni, o un misto delle due cose. La riforma dovrebbe anche confermare la soppressione entro il 2019 dell’EKAS, una prestazione supplementare concessa ai pensionati più poveri, iniziando, dal marzo 2016, dal 20% di beneficiari che ricevono di più. Infine l’accordo obbliga il governo greco a finanziare le conseguenze della decisione del giugno scorso del Consiglio di Stato, che aveva cassato le riduzioni delle pensioni del 2012. Bisogna dunque, anche qui, aspettarsi nuovi tagli alle pensioni. Il governo greco dovrà produrre una riduzione delle spese del sistema pari all’1% del PIL nel 2016.

La sanità e le prestazioni sociali prese di mira

La lettura del memorandum lascia anche presagire altri drastici tagli, in particolare nel settore della sanità e in quel che rimane dello Stato sociale greco. Riguardo alla sanità (art. 2.5.2 del memorandum), il governo dovrà nel dicembre 2015 prendere «nuove misure strutturali necessarie per assicurarsi che le spese nel 2016 siano in linea» con gli obiettivi. Dovrà anche, legiferando nello stesso mese, «migliorare la gestione finanziaria degli ospedali». Riguardo allo Stato sociale, il governo dovrà lanciare una «revisione delle prestazioni sociali» in ottobre allo scopo di «creare economie dello 0,5% del PIL all’anno». Il sistema sociale sarà rivisto da cima a fondo, con la creazione di un Reddito Minimo Garantito (RMG) ma l’obiettivo sarà piuttosto di ridurre le spese, e il montante iniziale di tale RMG sarà deciso «d’accordo con le istituzioni».

Per il 2015 e il 2016, il nuovo governo dovrà quindi condurre una politica di severa austerità. Il cammino tracciato dal memorandum non lascia quasi spazio di libertà. Le revisioni si succederanno, come tra il 2010 e il 2015, per mettere pressione sul governo che, se non applica le politiche previste, dovrà temere per il proprio finanziamento. In questo campo il margine di manovra è quasi inesistente.

Poca libertà a medio termine

Il governo greco non avrà maggiore libertà a medio termine nella determinazione della sua politica. Il suo cammino per il bilancio è già tracciato fino al 2018, con obiettivi di avanzo primario (al degli interessi del debito) dell’1,75% del PIL nel 2017, e del 3,5% del PIL nel 2018. Fin d’ora sono previste riduzioni delle spese dello 0,75% del PIL nel 2017, e dello 0,25% del PIL nel 2018, con una spada di Damocle ben precisa. «Le autorità greche si impegnano a prendere nuove misure strutturali nell’ottobre 2016, per assicurarsi che gli obiettivi del 2017 e 2018 saranno raggiunti», spiega il testo dell’accordo (art. 2.1).

Il governo dovrà altresì «prendere delle misure per far fronte a entrate fiscali inferiori alle attese». In breve, se le notizie sono meno buone del previsto, cosa più che possibile visto che, ricordiamolo, dal 2010 tutte le previsioni delle istituzioni si sono rivelate largamente sbagliate, il governo non potrà in teoria contare su una revisione degli obiettivi. Se ce ne saranno, saranno su iniziativa dei creditori e non di Atene, e quindi si faranno a prezzo di nuovi tagli di bilancio.

Del resto, il memorandum lo precisa chiaramente nella sua sezione 1: «il governo si tiene pronto a prendere tutte le misure che possano apparire appropriate se le circostanze cambiano». Quest’ultimo elemento è decisivo perché riprende la logica precedente degli accordi: la corsa senza fine degli obiettivi di bilancio insensati che obbligano a nuovi tagli che rendono gli obiettivi irraggiungibili … In breve, viene riattivato un circolo vizioso che è in gran parte all’origine della discesa all’inferno della Grecia.

Il margine di manovra di Alexis Tsipras e del suo governo per «frenare» le istituzioni sarà dunque ridottissimo.Tanto più che nella prima sezione del memorandum, il governo greco «si impegna a consultare le istituzioni e a ottenere il loro accordo prima di ogni azione riguardo alla realizzazione degli obiettivi del memorandum, prima che questa sia finalizzata e adottata in sede legislativa». In altre parole, il governo greco potrà agire realmente sul piano del bilancio solo con la benedizione preventiva dell’Eurogruppo e del MES. La sua capacità di azione è dunque molto limitata. Sarà limitata anche in caso di buone notizie, poiché il 30% delle entrate superiori agli obiettivi dovrà essere messo in riserva per il rimborso del debito.

La sfida della riforma dello Stato

Alexis Tsipras può tuttavia sperare di poter agire in due ambiti: la ristrutturazione del debito e la riforma dello Stato. Su quest’ultimo punto, che ormai sembra essere il suo obiettivo principale, il memorandum può persino venirgli in aiuto. Infatti prevede un miglioramento dell’efficienza dell’amministrazione, in particolare con il sostegno degli Stati creditori. Il calcolo del leader di Syriza è che, migliorando in particolare le entrate fiscali e riducendo le abitudini clientelari, gli introiti del fisco miglioreranno rapidamente e renderanno superati i tagli previsti dal memorandum. Il nuovo governo potrà contare, nella realizzazione di questo obiettivo, su un chiaro sostegno dell’elettorato, che domenica ha sanzionato per la seconda volta in un anno i «vecchi poteri» incarnati dai partiti di destra e del centro.

Convincere i creditori ad abbandonare la logica contabile

Il governo dovrà però fare i conti con resistenze. Intanto dovrà agire con un personale amministrativo, in particolare al livello superiore, uscito dalle vecchie pratiche, e che alla fine dovrà accettare il cambiamento. L’esperienza del primo semestre dimostra che l’amministrazione greca può essere un freno sicuro alla volontà di riforme del paese. L’altro punto di resistenza potrebbe venire dai creditori stessi. Se hanno accettato gli obiettivi di riforma propri di Syriza nel gennaio scorso, hanno anche dimostrato a più riprese che per loro questo punto non aveva la priorità rispetto agli obiettivi di bilancio. Riformare uno Stato prende tempo e non è immediatamente «redditizio». Questo si oppone spesso agli obiettivi in cifre dei creditori. Se si dà la priorità a questi ultimi si riduce l’efficacia delle riforme e, soprattutto, l’accettazione di tali riforme da parte della società. Riscuotere meglio l’IVA quando aumenta è sicuramente più difficile. Quando i redditi sono sotto pressione, i riflessi di sottrarsi allo Stato sono più forti. La logica avrebbe voluto che si riformasse lo Stato prima di fargli subire una crisi di austerità, ma non è stata questa la scelta dei creditori. Il compito principale del governo greco sarà dunque di fare abbandonare ai creditori la loro logica contabile. È un compito considerevole, poiché la posizione di Tsipras non è per niente una posizione di forza.

La questione della ristrutturazione del debito

Ultimo punto sul quale Tsipras potrà agire: il debito. A novembre si apriranno dei negoziati sull’argomento. Ci si dirige verso un riscaglionamento del debito pubblico, il che significa certo ridurre il valore effettivo del debito, ma tuttavia significa solo rimandare a più tardi il problema del rimborso di somme importanti. L’economia del paese vivrà quindi continuamente sotto questa spada di Damocle, e la cosa non può che frenare la fiducia nel futuro da parte degli agenti economici.

L’inquietante proposta di Bruxelles

Soprattutto, il diavolo è nei dettagli. Un progetto della Commissione prevede di operare una ristrutturazione quando gli interessi del debito superano il 15% del PIL. Questo limite è del tutto accettabile quando uno Stato ha accesso al mercato e può rifinanziare il servizio del suo debito. Ma non è il caso della Grecia e, precisamente, il peso del debito e la priorità data ai creditori pubblici, rischiano di scoraggiare a lungo gli investitori dal prestare allo Stato greco. Ora, senza capacità di rifinanziamento, questo limite del 15% del PIL diventa un peso insopportabile per lo Stato greco. La logica all’opera sarebbe quella di una pressione costante sul bilancio e sull’economia ellenica. Pressione che creerebbe una forma ulteriormente accresciuta di «pedaggio del debito» in cui le ricchezze create sarebbero accaparrate in larga misura dai creditori, costringendo lo Stato a eterne economie e il paese a una crescita troppo debole.

Alexis Tsipras ha l’iniziativa?

Alexis Tsipras dovrà dunque impedire questa logica. Ma ha veramente l’iniziativa su questa questione? I creditori procederanno al riscaglionamento solo per fare partecipare il FMI al piano di aiuto e ridurre così la loro esposizione. Il tutto evitando di dover svelare la vera natura di tali piani – quella di una disinvoltura finanziaria insostenibile – perché il prezzo politico da pagare sarebbe insopportabile. L’interesse greco sarà dunque secondario in questi negoziati.

Alexis Tsipras potrà dunque pesare solo parzialmente, in particolare appoggiandosi al FMI. Ma in ogni caso dovrà prima dimostrare, in ottobre, la sua «buona volontà», con un’applicazione stretta del memorandum. Si tratterà dunque del riscaglionamento del debito contro l’austerità. Una logica la cui efficacia resta da dimostrare nella misura in cui, se il montante del debito non cambia e il PIL s’indebolisce sotto il peso delle misure prese, il peso del debito dovrebbe ancora crescere. Alla fine, lo stesso riscaglionamento del debito potrebbe rivelarsi inutile. Anche qui, il compito di Alexis Tsipras sarà di convincere i creditori a non ripetere i loro errori del 2010–2015.

I creditori impressionati dalla vittoria di Tsipras?

Ora, Alexis Tsipras non dispone più di reali mezzi di pressione sui creditori. Il suo margine di manovra nel memorandum è inesistente, e lo si è visto. Non può più minacciare di rovesciare il tavolo, e dipende dai creditori per finanziarsi e fare ripartire l’economia con il rifinanziamento delle banche. Alexis Tsipras ha riportato una vittoria politica domenica scorsa in Grecia, ma il 13 luglio in Europa ha certo subito una netta sconfitta che lo lascia fragile e dipendente.

E i creditori hanno dimostrato il poco conto in cui tengono la democrazia greca. Non mancheranno quindi di ricordare rapidamente al premier greco che rimane estremamente dipendente dal loro «aiuto» e che deve dunque mostrarsi particolarmente obbediente. Credere che la vittoria elettorale del 20 settembre possa indebolire il campo dei creditori è dimenticare un po’ presto che né quella del 25 gennaio, né quella del referendum del 5 luglio ha permesso ad Alexis Tsipras di convincere i creditori che la loro logica è nefasta. La Grecia sarà dunque inevitabilmente sottoposta per tre anni alla buona volontà di una logica che è fallita da cinque anni.